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政府的责任 : 仅限于最低保障
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经济 ,第三十四期  2018年3月30日

未来的社会保障 (下)
政府的责任 : 仅限于最低保障

 

〈要点〉

  • 日本的社会保险膨胀,人力资源投资落后
  • 社会保险的保费和给付不利于低收入者
  • 政府希望通过改革,使中、高收入者实现自助

 

新经济政策包、2018年预算以及税制修正案已经出台,其核心是人力资源革命。毋庸置疑,大方向是正确的,但现行制度的问题究竟在哪里?关于这一点,还缺少基于数据的分析和验证。如果说增加财政赤字的目的是为了提高保育补贴和教育保障,那么这就相当于将负担强加给没有选举权的孩子们。关于少子老龄化的课题及其处方,尚需探讨。


人力资源投资是所有发达国家的共通课题。在全球一体化和知识经济不断发展的背景下,如果不对于低工资、不稳定就业者提供教育和职业培训援助,则贫富差距会进一步加大,经济也不会成长。

对于这些课题,不同的国家有不同的对策。北欧国家是通过政府部门创造就业机会,并且积极推进家庭政策、职业培训等劳动政策。英国为了消减贫困,以勤劳就业为条件实施减税(以减少税金的方式提供补贴),努力实现从“提供福利”到“促进就业”的转型。这些国家采取的对策都不是通过养老金等来确保收入保障,而是对供给方重视,以此来促进经济增长。但是,在以社会保险为基盘的“俾斯麦型”国家中,除了荷兰之外,对于上述课题都缺少积极有效的应对措施。

从补偿性支出(养老金和失业保险支出)和社会投资支出(家庭对策、积极的劳动政策和教育支出)占国内生产总值(GDP)的比例来看,德国、日本等国的前者高于经合组织(OECD)平均值(约10%),后者低于平均值(约7%)。北欧各国的两者均高于经合组织平均值。英国、澳大利亚的前者低于经合组织平均值,后者高于平均值。

“俾斯麦型”国家易于提高社会保险费,但难以增税,由于具有由家庭负责养育子女的传统,因此社会投资不充分。这些国家的社会保险以男性单方工作、正式就业为条件,实际上已经产生了制度疲劳。特别是日本,非正式就业、男女差距等问题已经变得相当严峻。

从社会保障的角度来看,日本是一个大政府。虽然老龄化问题严重,亟待解决,但是养老金和医疗支出过大,超过了瑞典(见下表)。除此之外,除去减税因素之后的纯社会支出(除教育支出之外的社会保障总额)也超过了瑞典。

 

 

从1980年到2013年,瑞典的社会支出增加了3%,但日本却增加了13%。其主要原因在于,瑞典为了重建财政,实施了社会保障改革,而日本却没有能够抑制社会支出的膨胀。结果导致日本的社会、教育支出占一般政府支出的比例超过了北欧各国。日本国民普通反对增税。在这种情况下,如果不增加财政赤字,能够提高家庭和教育支出吗?


这样看来,日本的对策只有一个,即提高养老金和医疗预算的使用效率,将节省下来的预算用于补贴保育、教育和人力资源培训。

养老金和医疗问题的根源在于保险制度。保费不同于所得税,而是收入越高,负担比例越低,具有累退性。国民年金保险的保费是原则上每人每月1万6490日元,厚生年金保险则是月薪超过60万日元则保费相同。正是由于具有累退性,因此国民年金保险费的缴纳率只有6-7成。在过去十几年中,保费不断上升,保费收入占GDP比从1990年的8%增加到2015年的13%,已经达到所得税收入的两倍。

社会保险的给付金必须与保费挂钩,但日本却不是这样。日本将一般财源大量投入到保险制度之中,同时将受雇者保险投入到国民年金等保险之中。其目的是确保再分配。这样做本没有问题,问题在于具体的的方法。

投入到年金、医疗、生活保护等社会保障制度的税金总计约为46万亿日元(2015年),其中最多的是厚生年金(20%)。这是因为基础年金的二分之一来自税收。低收入者缴纳的消费税被用来支付大公司退休者的年金,而低收入者由于不能缴足保费,其年金也较少。这是不公平的。厚生年金缴费者相对比较富裕,对于这些人一律用税金的方式进行补贴是否妥当?在医疗方面,政府也是用税收来补贴较富裕的老年人。

在给付方面,日本对于低收入者也是漠不关心。根据2008年OECD报告,日本向收入最低的20%的人群支付的现金给付金只占总额的16%,而这些人缴纳了6%的税金和保费。与此相比,美国向该人群支付的现金给付金比例为25%,英国为31%,且两国的该人群只缴纳2%的税金和保费。日本低收入人群的负担与北欧国家相同,但是所得到的现金给付金却低于北欧国家(25~30%)。

正因为如此,日本的贫困率和贫富差距大于其它OECD国家。尽管日本的年金支出较多,但是老年人贫困率约为20%,仅低于美国,是英国的两倍。日本的全民年金、全民保险空有其名,社会保障的性价比很低。

人力资源投资是亟待解决的问题,但是当前的解决方法并不正确。免费保育、免费上大学政策只是在帮助较富裕的人,最终可能使贫富差距更大,社会变得更加不公平。有人认为教育和社会保障应该采取普世主义,即对于所有国民均一视同仁,而不应该根据收入来决定。如果国民都同意大幅度增税,那么这样做是可以的,但是日本与普世主义的瑞典全然不同。瑞典实施了积极的劳动政策,所有国民都有工作,同时缴纳高额的税金,但是绝对不允许搭顺风车。日本虽然采取的是选择主义,但是如果能够正确使用My Number(社会保障、税收号码),则可以不用申告所得。


改革的基本策略应该是划清公私责任,由政府确保最低保障,中、高收入者则需要自助。相对富裕的人群只能自食其力了。

应该取消基础年金中与报酬相挂钩的部分,改成全部由税金支付。预计未来老年女性的贫困人数将会增加,利用“宏观经济滑坡”政策可以削减基础年金支出,但仍然难以解决问题,只会增加生活保护支出。正确的方法应该是强化高收入老年人的年金课税,从实质上削减基础年金。

在医疗方面,公共医疗保险入不敷出。应该与年金同样,导入双层制度结构。第一层是确保全民重大疾病保障,改组当前的国民健康保险。第二层针对超出第一层的部分,采用当前的健康保险组合或私人保险加以应对。日本医疗的问题在于,从需求侧来看,患者可以自由受诊,医疗资源被过度消费,而从供给侧来看,标准化治疗的性价比没有得到验证。实际上,如果能够将2015年共计42万亿日本的国民医疗费的使用效率提高5%,就可以确保2万亿日元的财源。

尽管第一层制度结构会导致增税,但保费负担减少。在税制方面,可将“所得扣除”改为“税额扣除”,以强化再分配。

在当前的情况下,有一些问题比免费保育、免费教育更重要。例如,为了解决待机儿童的问题,需要增建保育所,提高保育士的待遇,促进育儿休假等。这些都是当务之急。实际上,有许多办法都有助于实现高等教育的机会均等。例如,向低收入家庭的中小学生提供课外补习就是一个有效的方法。扩大补贴型奖学金、收入挂钩型奖学金的前提是确保财源和教育质量,这需要进行全面的高等教育改革。

为了解决日本少子老龄化的问题,关键是要改革过度依赖保险的社会保障制度,加大人力资源投资。

[译自《日本经济新闻朝刊》2017年12月29日,本文经日本经济新闻社同意翻译转载。]


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